CONSÓRCIOS PÚBLICOS INTERMUNICIPAIS – ARRANJOS PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL NA PERSPECTIVA DO SANEAMENTO AMBIENTAL: EXPERIÊNCIA DO ESTADO DA PARAÍBA

Vanessa Oliveira Fernandes Câmara;

Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente – UFPB; Gerente Executiva de Meio Ambiente da SEIRHMACT PB;

Resumo: O advento da Lei n° 11.445/2007 e da Lei n° 12.305/2010 que juntas formam o amparo legal do quadro de saneamento básico no nosso país trouxeram diversas inovações tecnologias e gerenciais. No entanto, o cenário do saneamento básico vem demonstrando falência do modelo de gestão isolada dos municípios, sobretudo os de pequeno porte, em razão de problemas de ordem técnica, institucional e financeira. O objetivo deste estudo é compartilhar experiências consideradas exitosas na Paraíba, uma vez que foram alcançados os objetivos traçados com foco nas soluções consorciadas. Assim a discussão esta em torno da relevância e do potencial que os consórcios públicos possuem frente às dificuldades enfrentadas pela administração pública municipal, principalmente a escassez de recursos que afeta boa parte dos municípios brasileiros e na Paraíba não é diferente.  A união de esforços entre os entes associados é fundamental para o sucesso das soluções consorciadas. O próprio Estado pode estar também envolvido, embora a ele caiba, no contexto atual, promover o debate, mostrar as vantagens da gestão associada e iniciar embrionariamente em outras unidades territoriais essa gestão, no sentido de estimular a sua replicação em todo o Estado da Paraíba. Contudo, a decisão final de consorciar-se ou não cabe apenas aos municípios.

Palavras-chave: Saneamento ambiental; consórcios públicos; Paraíba

Abstract: The enactment of Law n° 11.445/2007 and Law n° 12.305/2010 which together form the legal protection of basic sanitation framework in our country brought various technologies and management innovations. However, the setting of basic sanitation has shown failure of isolated management model municipalities, especially small ones, due to technical problems, institutional and financial. The aim of this study is to share experiences considered successful in Paraíba, since the objectives were achieved consortium focusing on solutions. So this discussion around the relevance and potential of public consortium have facing the difficulties faced by the municipal government, especially the scarcity of resources that affects most of the municipalities and Paraíba is no different. A joint effort between associated entities is critical to the success of the consortium solutions. The state itself may also be involved, although it fits in the current context, to promote debate, show the advantages of the management tasks and start embryonic other territorial units that management, in order to stimulate their replication across the state of Paraíba. However, the final decision to consort or does not fit only to municipalities.

Keywords: Environmental sanitation; public consortium; Paraíba

            A crescente preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento ações voltadas para a sua proteção e recuperação têm conduzido à necessidade, cada vez maior, de atuação do poder público de diferentes esferas. Os processos interativos entre ser humano e ambiente em um país de grandes extensões territoriais e distintas variáveis sociais, culturais e ambientais como as do Brasil, representam um lento processo de realização e da necessidade de articulação e formulação de políticas públicas em geral.

            O novo caráter e essencialmente interdisciplinar das questões ambientais requer tratamento que envolva todo tipo de aspectos, ou seja, enseja que incorpore à abordagem ecológica as abordagens, tecnológica, econômica, cultural e outras.  Enfim, há de contemplar-se todos os aspectos da atividade humana em seu relacionamento com a base natural que o sustenta (Boff, 2012).

Varias são as atividades que podem e devem ser desenvolvidas visando garantir uma boa qualidade de vida para a população e proporcionar a preservação ou conservação dos recursos naturais, devendo, em todas elas haver a participação do poder público, seja municipal, estadual e ou federal, bem como a sociedade civil nas mais variadas áreas e formas de envolvimento.

Por bem, entre o vasto conjunto de atividades desempenhadas pelo poder público, destacamos neste estudo as ações de saneamento básico. Compreendendo o conjunto de quatro serviços: I- abastecimento de água potável; II – esgotamento sanitário; III – limpeza pública e manejo de resíduos sólidos e IV – drenagem e manejo de águas pluviais (Brasil, 2007).

A ausência desses serviços tem gerado sérios conflitos ambientais e resultado em precárias condições de saúde pública[1]. Principalmente com a alta incidência de doenças de veiculação hídrica, tais como diarréias, cólera, esquistossomose, amebíase, hepatite e outras.

Segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS), “saneamento é o controle de todos os fatores do meio físico do ser humano que exercem ou podem exercer efeitos nocivos sobre o bem estar físico, mental e social”. É o conjunto de medidas adotadas em um local para melhorar a vida e a saúde dos habitantes, impedindo que fatores físicos de efeitos nocivos possam prejudicar as pessoas no seu bem-estar físico mental e social. Essas medidas devem ser adotadas pelos três níveis de governo (Municipal, Estadual e Federal) e contemplar o abastecimento de água tratada; coleta e tratamento de esgoto; limpeza urbana; manejo de resíduos sólidos e drenagem das águas pluviais.

Sem dúvidas, a melhor maneira de prevenir variadas doenças é garantir a população um ambiente que lhe proporcione as condições básicas de vida, com abastecimento de água potável e local onde os resíduos sejam adequadamente tratados e dispostos. As atividades de saneamento integram as ações de saúde publica, pois visam à saúde da população, no seu sentido mais amplo. É possível ainda destacar a importância da educação ambiental nos programas de saneamento, uma vez que sem a participação da população dificilmente os mesmos terão o êxito desejado.

1. A Política Nacional de Saneamento Básico

   Em 5 de Janeiro de 2007 foi instituída a Lei Federal n° 11.445 que estabeleceu diretrizes gerais para o saneamento básico em todo país. Sendo já considerada uma das mais relevantes políticas de âmbito nacional, representando um avanço na construção de um bem-estar mais completo e sadio para a comunidade nacional.

Percebe-se que a Política Nacional de Saneamento Básico – PNSB (Lei n° 11.445/2007), gradativamente, está se incorporando ao dia a dia dos gestores públicos.  Desde o advento da referida norma observa-se a crescente inquietação dos titulares dos serviços públicos para alcançar as diretrizes trazidas pela PNSB.  O texto legal do saneamento básico possui ampla abrangência, uma vez que integra os sistemas públicos de abastecimento de água potável e esgotamento sanitário, em conjunto com o manejo de águas pluviais e o gerenciamento de resíduos sólidos (Art. 3° da Lei 11.445/2007).

A PNSB veio atender aos anseios sociais e à imperiosa necessidade de adequação dos serviços de saneamento básico ao atual cenário nacional. A Lei em análise tem o mérito de abordar, com maior ou menor nível de detalhes, pontos importantes como: o controle social por meio de conselhos compostos por representantes da sociedade civil e outros segmentos sociais [2]. A responsabilidade compartilhada e o compromisso social, entre poder público e sociedade civil, são princípios fundamentais para assegurar a continuidade administrativa, planejamento e capacitação técnica para ampliar a cobertura dos serviços, a eficácia e eficiência na gestão pública. Também aborda valiosos instrumentos de gestão como os planos de saneamento básico, fruto do planejamento prévio do titular dos serviços públicos objeto da lei.

Da mesma forma, o diploma legal cria o Sistema Nacional de Informações em Saneamento Básico – SNIS, um sistema on line desenvolvido para coleta de dados dos quatro serviços básicos prestados pelo fornecer dos serviços. Recentemente, foi publicado o diagnóstico nacional acerca do saneamento básico, Ano Base 2014 [3]. O sistema de informações faz-se uma ferramenta de gestão fundamental, pois sem diagnóstico situacional, dificilmente o gestor público conseguirá realizar um planejamento compatível com a realidade e possa suprir as necessidades futuras da população.

A Lei 11.445/2007 trouxe mais inovações quando permite a gestão associada por meio de cooperação entre entes federados. O que possibilita a prestação regionalizada dos serviços que compõem o saneamento básico. A noção de gestão associada emana da própria expressão: significa uma conjugação de esforços visando fins de interesse comum dos gestores. Em relação à gestão associada de serviços públicos observa-se a conceituação legal:

“Exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. (Decreto n° 6.017/2007, art. 2°, IX)

            Neste contexto, ressalta-se ainda que a gestão associada possui previsão constitucional, com esse intento, o art. 241 da carta magna, com redação dada pela Emenda Constitucional 19 de 1998, positivou a gestão associada na prestação de serviços públicos, a ser implementada através de lei, e consolidada apenas através de convênios de cooperação e consórcios públicos. Ambos indicam formas de atuação conjunta, no entanto, os consórcios públicos são o foco deste estudo.

2. Consórcios Públicos

A disciplina jurídica dos Consórcios Públicos foi instituída em 2005 através da Lei Federal n° 11.107, também conhecida como Lei dos Consórcios Públicos, que, com suporte no art. 241 da Constituição Federal, passou-se a dispor sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, destinados à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com vistas a realização de objetivos de interesse comum desses entes federados, promovendo diretamente a gestão associada.

Ao analisar o delineamento jurídico dos consórcios públicos, é possível afirmar que sua natureza jurídica é de negocio plurilateral de direito publico com conteúdo de cooperação mútua entre pactuantes (Carvalho Filho, 2013). Neste sentido, considera-se contrato multilateral, pois as partes manifestam suas vontades visando alcançar objetivos de natureza comum. È plurilateral porque admite a presença de vários pactuantes na relação jurídica.

A Lei n° 11.107/2005 em seu Decreto regulamentador n° 6.017/2007 em seu art 2° diz que o consórcio público “consiste na união entre dois ou mais entes da federação (municípios, estados e União), sem fins lucrativos, com a finalidade de prestar serviços e desenvolver ações conjuntas que visem o interesse coletivo e benefí­cios públicos”. Logo, constitui-se numa associação pública com personalidade jurídica de direito público e de natureza autárquica ou como pessoa jurídica de di­reito privado sem fins econômicos. (Art. 2º, I, do Dec. 6.017/07).

Contudo, a formação de consórcios públicos prevê o atendimento de requisitos formais expressos pela legislação citada. Há dois requisitos básicos e imprescindíveis – o primeiro é subscrição do protocolo de intenções [4], que representa um acordo e manifestação formal de vontade do ente estatal para participar do negócio público. O segundo passo, pós o ente ter subscrito sua vontade expressamente, então o protocolo de intenções deverá ser objeto de ratificação mediante lei. Assim, verifica-se que a participação da pessoa estatal no consórcio não pode ser decidida apenas pelo Poder Executivo, a lei demanda a participação também do Poder Legislativo, e o faz porque esse tipo de associação acarreta verdadeira representação do ente pelo consórcio. Trata-se pois, de ato de governo, e não de mero consentimento administrativo (Medauar, 2006).

Conforme já assinalado, o objeto dos consórcios públicos se concentra na realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas federativas consorciadas. Ou seja, é um bom instrumento cooperativo através do qual os entes públicos podem alcançar metas que são importantes para todos, sempre observando os parâmetros legais. De fato, há determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão territorial, demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam efetivamente executados, como é o caso dos serviços previstos na política de saneamento básico, bem como na política nacional de resíduos sólidos instituída pela Lei n° 12.305 em 2010.

3. A experiência no Estado da Paraíba

O aumento populacional aliado ao aumento exponencial nos gastos com saúde pública e serviços de saneamento básico, bem como as restrições orçamentárias nas últimas décadas representam grandes desafios para os sistemas universais de saúde, como é o caso do Brasil, aqui em destaque o Estado da Paraíba. Por isso algumas iniciativas de utilização de instrumentos sociais têm sido progressivamente implementadas e adaptadas por parte dos governos na área do saneamento básico, no sentido de torná-lo mais eficiente e equitativo.

            Neste cenário, os Consórcios Públicos mostram-se como institutos que podem tra­zer uma nova perspectiva no gerir da coisa pública e apresentam, inclusi­ve, instrumentos inovadores na área da gestão pública, como podemos observar, por exemplo, na ferramenta de gestão compartilhada das com­pras que venham a ser realizadas pelos entes consorciados. Os Consórcios Públicos dispõem de peculiaridades que lhes proporcionam maior flexibilidade em relação à administração direta: celebrar contrato de gestão, nos termos e limites da legislação esta­dual pertinente, contrato de programa ou termo de parceria, respeitados, no último caso, os critérios e disposições da legislação federal aplicável; Licitar serviços e obras públicas visando a implementação de polí­ticas de interesse comum dos entes consorciados, desde que aprovado pela Assembléia Geral; Dispor de maiores valores nos limites de licitação. Os valores são contados em dobro quando o Consórcio é constituído por até 03 entes federados, ou o triplo, se formado por um número acima de três (03) con­sorciados; Firmar convênios, contratos e acordos; Celebrar concessões, permissões e autorizações de serviços públicos; Ser prioridade na disputa e captação de recursos públicos; Gozar de maior flexibilidade no poder de compra, na remuneração de pessoal e de pagamento de incentivos; Ser contratado pela administração direta ou indireta, sem necessi­dade de licitação.

Tanta ino­vação fez com que o Governo do Estado da Paraíba observasse a importância e o potencial dos Consórcios. Diante de diversas dificuldades e necessidades encontradas pelos municípios paraibanos no que tange ao manejo adequado de resíduos sólidos e aos outros componentes do saneamento básico, o Governo da Paraíba inquietou-se com o cenário que o estado apresentava e tratou de culminar esforços para organizar um planejamento para mudanças de paradigmas e encontrar soluções viáveis aos 223 municípios que integram o território paraibano.

Através da Secretaria de Estado da Infraestrutura, dos Recursos Hídricos, do Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia, e aproveitando a oportunidade do processo de elaboração do Plano Estadual de Resíduos Sólidos, foi realizada intensa mobilização para formação e fortalecimento de consórcios públicos na Paraíba. Na intenção de vencer os desafios burocráticos da gestão pública e o maior dos vilões, a falta de recursos financeiros para prestação dos serviços de saneamento básico.

3.1  Metodologia de Trabalho

Diante do cenário apresentado no estado, verificou-se a necessidade de traçar uma metodologia que pudesse ser facilmente aplicada e permitisse o alcance do objetivo central, que é a formação de consórcios públicos intermunicipais no Estado da Paraíba para prestação regionalizada de serviços públicos como os de saneamento básico. Conforme mostra a tabela abaixo:

Tabela 1: Resumo da metodologia de trabalho traçada

Fonte: Paraíba, 2014

Inicialmente, foram promovidos oficinas de capacitação para formação de consórcios públicos, direcionadas aos gestores públicos municipais, pois se observou a necessidade de trazer a temática dos consórcios ao contexto da gestão publica municipal bem como destacar o potencial das soluções consorciadas para pequenos municípios em especial. Logo, foram realizadas 8 (oito) oficinas de capacitação por região, em municípios pólo que se disponibilizaram e sediar os eventos cedendo o espaço-local, conforme mostra a tabela 2 abaixo:

Tabela 2: Grupos de municípios para realização das oficinas de capacitação

Fonte: Paraíba, 2014

Em sequência, após as capacitações, iniciou-se o processo de busca de parcerias com instituições interessadas em se envolver com a causa. Assim, formou-se uma rede conectada entre o Serviço Brasileiro de Apoio às micro e pequenas empresas – SEBRAE, a Associação dos Municípios do Cariri Paraibano – AMCAP. Tais instituições foram de fundamental importância no processo de formação dos consórcios. O SEBRAE, em sua base no município de Campina Grande sediou todas as reuniões de mobilização e sensibilização com gestores públicos municipais e a AMCAP foi responsável pelo processo de comunicação e mobilização dos prefeitos de gestores municipais na mesorregião da Borborema da Paraíba, região essa selecionada para implantação prioritária de consórcio publico intermunicipal por estar totalmente desorganizada no aspecto da gestão e serviços que compõem o saneamento básico.

Foram realizadas 3 (três) reuniões técnicas de mobilização e sensibilização de gestores públicos municipais, realizadas em Campina Grande, tendo sido alcançado resultado bastante positivo, uma vez que houve ampla participação dos prefeitos da região citada. Conforme demanda originada nestas reuniões, realizou-se mais 3 (três) reuniões regionalizada para discussão da viabilidade técnica do consorciamento entre determinados municípios. As reuniões regionalizadas foram realizadas por microrregião, 1 (uma) reunião no município de Juazeirinho que esta inserido na microrregião do Seridó Oriental Paraibano, 1 (uma) reunião no município de Sumé, na microrregião do Cariri Ocidental e 1 (uma) ultima reunião no município de Boqueirão, na microrregião do Cariri Oriental.

Após longas e positivas discussões sobre a formalidade legal, viabilidade técnica e financeira dos consórcios foi possível a formação de 2 (dois) consórcios públicos intermunicipais na mesorregião selecionada. Através do documento oficial, o Protocolo de intenções subscrito a Paraíba conta mais soluções consorciadas por meio dos consórcios públicos:

   1) - Consórcio Intermunicipal de Desenvolvimento Sustentável São Saruê (11 municipios          consorciados)

            2) - Consórcio Intermunicipal de Gestão de Resíduos Sólidos do Cariri Oriental e Região –             CIGRESCOR (10 municípios consorciados)

Considerações Finais

            O quadro do saneamento básico vem demonstrando falência do modelo de gestão isolada dos municípios, sobretudo os de pequeno porte, em razão de problemas de ordem técnica, institucional e financeira. Assim, trabalhar o saneamento na Paraíba que ainda não possui os avanços de atendimento proporcionados ao setor de abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana e resíduos sólidos passa a ser prioridade e um desafio a ser enfrentado e vencido.

            As palavras de ordem no momento são cooperação e inovação. Cooperação entre os municípios, entre os municípios Estado, e entre estes e a União, delineada na Lei dos Consórcios Públicos e consagrada na Política Nacional de Saneamento Básico. Em relação a inovação, os quatro componentes que integram o saneamento reúnem diversas oportunidades de idéias inovadoras que podem incorporar alternativas de minimização, reciclagem, geração de energia, resgate social, e varias outras possibilidades intercambiáveis de gestão. Contudo, cabem engenhosidade e criatividade dos gestores para desenvolvê-las.

            O foco das soluções consorciadas será sempre a sinergia entre os entes associados, onde o próprio Estado pode estar envolvido, embora a ele caiba, no contexto atual, promover o debate, mostrar as vantagens da gestão associada e iniciar embrionariamente em outras unidades territoriais essa gestão, no sentido de estimular a sua replicação em todo o Estado da Paraíba.

REFERÊNCIAS

BOFF, L. Sustentabilidade: o que é e o que não é. Petropólis, Vozes, 2012

BRASIL. Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado, 1988. Disponível em:

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______. Lei n. 12.305 de 02 de Agosto de 2010. Institui a política nacional de resíduos sólidos. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/lei/l12305.htm

______. Decreto n 6. 017 de 17 de Janeiro de 2007. Regulamenta a Lei n^o 11.107, que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm

______. Lei n. 11.107 de 06 de Abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm

CARVALHO FILHO, J.S. Manual de direito administrativo. ed.26º. São Paulo. Atlas. 2013

MEDAUAR, O. Direito administrativo moderno. São Paulo, Revista dos Tribunais, 2006

PARAÍBA. Plano Estadual de gestão integrada de resíduos sólidos. João Pessoa, A União, 2014